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依法保障深化农村土地制度改革

时间:2019-03-04 18:09来源:网络整理 作者:采集侠 点击:
河南农业大学文法学院副院长张帅梁告诉《法制日报》记者,今年中央一号文件提出加快修订物权法,意义十分重大,既为包括农村土地制度改革在内的相关制度改革奠定了

依法保障深化农村土地制度改革

制图/李晓军

◎ 物权法对于农村土地的规定,只是简单用11个条文规定了土地承包经营权、4个条文规定了宅基地使用权,仅涉及这两项权利最基本的内容,无法有效回应农村土地制度改革的现实需求,也无法对农村土地制度改革实践提供更细致和更有效的指引

◎ 要在所有权层面完善落实集体所有权,在此基础上稳定农户的土地承包权,放活基于农业用途的土地经营权,健全土地流转规范管理制度,允许承包土地的经营权担保融资;要保障所有权和承包权,同时放开搞活经营权,防止和杜绝农村耕地抛荒和弃耕,鼓励农村土地高效利用,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革

□ 法制网记者 陈磊

近日,2019年中央一号文件由新华社受权公开发布,这已经是我国21世纪以来第16个指导“三农”工作的政策文件。

这份全称为《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》的文件,明确提出了制定和修改多部法律法规的要求。例如,加快推进粮食安全保障立法进程,加快修订土地管理法、物权法等法律法规,研究制定农村集体经济组织法等。

值得注意的是,修订物权法是首次出现在中央一号文件中。

接受《法制日报》记者采访的专家认为,在全面落实乡村振兴战略时,深化农村土地制度改革至关重要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,也是促进农业农村现代化的重要支撑,加快物权法修改步伐,正是为了依法保障深化农村土地制度改革。

修订物权法写入文件

有效回应现实中需求

今年中央一号文件公布于2月19日,共1.1万余字。第一句话是:“今明两年是全面建成小康社会的决胜期,‘三农’领域有不少必须完成的硬任务。”

根据中央一号文件,这些“硬任务”涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。

中央一号文件分为8个部分细化这些“硬任务”,包括:聚力精准施策,决战决胜脱贫攻坚;扎实推进乡村建设,加快补齐农村人居环境和公共服务短板;加强党对“三农”工作的领导,落实农业农村优先发展总方针等。

“加快修订土地管理法、物权法等法律法规”的表述,出现在中央一号文件第五部分,即“全面深化农村改革,激发乡村发展活力”部分,具体位于“深化农村土地制度改革”项下面。

《法制日报》记者梳理发现,这是中央一号文件首次将修改物权法写进来。

中国政法大学民商经济法学院民法研究所副所长刘智慧告诉《法制日报》记者,中央一号文件明示,土地制度改革是我国农村改革的焦点,也是难点,尤其是其中的农用地、集体经营性建设用地以及宅基地。而物权法中的诸多制度关涉农村土地,自然需要因应改革的方向,完善或者确立有助于实现改革目的的制度。

在刘智慧看来,物权法已经实施12年,有一些规则已经难以适应社会的发展,也有一些实践的问题需要物权法回应。

北京理工大学法学院副教授、中国民法学研究会副秘书长孟强对《法制日报》记者说,政策是法律的先导。今年的中央一号文件这样表述,意味着此前农村土地制度改革探索出来的“三权分置”,即农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”将实现从政策到法律的转变。

“农村土地流转将具有法律上的依据。”孟强说。

河南农业大学文法学院副院长张帅梁告诉《法制日报》记者,今年中央一号文件提出加快修订物权法,意义十分重大,既为包括农村土地制度改革在内的相关制度改革奠定了法律基础,也是为了落实中央提出的“重大改革于法有据”的法治目标。

去年中央一号文件提出,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。

而今年一号文件则提出,全面推进乡村振兴,确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。

在张帅梁看来,全面推进乡村振兴,要强化制度性供给,其中,深化农村土地制度改革至关重要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,加快物权法修改步伐,即是保障深化农村土地制度改革依法进行。

孟强认为,40年前,作为改革开放“排头兵”的家庭联产承包责任制,实现了土地承包经营权从土地所有权中的分离,为农业发展提供了源源不断的动力。但随着新时代乡村振兴战略的实施,在农业“产业兴旺”的基本要求下,“三权分置”将是农地制度改革的发展趋势。

2013年11月,党的十八届三中全会提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。次年9月,中央有关会议提出,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

2017年10月,党的十九大提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。

孟强认为,“三权分置”改革凸显了经营权流转的格局,但作为调整民事基本权利的物权法在颁布实施时,只确认了土地的所有权和承包权,没有对可以规模流转的经营权作出规定。

“物权的设立与实现要严格遵循法定原则。因此,加快修订物权法,实现‘三权分置’从政策到法律的转变,就显得尤为必要了。”孟强说。

加快物权法修订步伐

赋予经营权法律地位

2007年3月16日,第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,自2007年10月1日起施行。

物权法第十一章以专章的形式规定了“土地承包经营权”,确认了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。

其中,物权法第一百二十八条规定,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。

在孟强看来,法律作为上层建筑的一部分,需要与经济基础保持一致,并能够有效促进社会的发展。2007年开始实施的物权法对农民土地权益的保护起到了非常重要的作用。

物权法将土地承包经营权确定为物权,从法律上明确了土地承包者享有土地的占有权、使用权、收益权和对承包权的处分权,肯定了农民作为土地直接利益主体的法律地位,有利于长期稳定农村土地承包关系。

“但物权法规定的承包经营权流转之具体规定的缺失,使得农地流转处于探路摸索阶段。”孟强说。

实践中,就在物权法开始实施的第二年,各地已经开始了一系列变革试验。

(责任编辑:admin)
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